深度国际: 构建国土空间开发保护新格局

　　【学习贯彻党的十九届五中全会精神】

　　作者：中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部 宋昌素

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，“构建国土空间开发保护新格局。立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局”，目标是“形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”。这是我国进入新发展阶段从战略目标层面提出的新要求，将成为指导我们尊重自然、高效利用国土空间、实施国土空间治理，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，建设人与自然和谐共生的现代化的行动指南。

　　在深刻认识我国国土空间面临严峻形势的基础上，强化尊重自然的意识。“十三五”时期，我国生态文明建设取得巨大成就，污染防治力度加大，生态环境明显改善，但也需要看到，我国生态环境治理仍然面临着许多困难：自然生态环境条件脆弱，不同区域先天自然条件分异明显；国土空间开发、保护缺乏针对性，发展不平衡、不充分；矿产资源和水资源开发加速资源消耗，生态系统和生物多样性遭到一定破坏。党的十九大提出要“建设人与自然和谐共生的现代化”。这就要求必须强化尊重自然的意识，如《建议》所强调，立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，构建国土空间开发保护新格局。

　　在全面梳理我国国土空间开发保护制度的基础上，细化区域的主体功能。近年来，我国国土空间治理一直在探索中前行。2010年，基于全国生态功能区划成果，国务院制定国家区域发展战略《全国主体功能区规划》，按照开发方式，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类；按照开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。党的十八大提出，要优化国土空间开发格局。党的十八届三中全会提出，建立国土空间开发保护制度。2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，健全国土空间用途管制制度。党的十九大提出，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策。党的十九届四中全会要求，完善主体功能区制度。在各项政策和制度的推进下，我国国土空间治理取得了一定成效，但是当前仍然存在保护和开发无序交织、区域主体功能细化不足的问题。《建议》强调要“坚持实施主体功能区战略”，这是要求在原来主体功能区划的基础上，更加细化和优化我国每一寸土地承担的主体功能。

　　城市化地区的主体功能是提供工业品和服务产品。在“两横三纵”城市化战略格局的基础上，我国形成了京津冀、粤港澳大湾区、长三角以及成渝地区等重要的城市化地区或城市群地区。这些城市化地区是经济高质量发展的主战场和排头兵，要率先实现高质量发展，建设新型城镇化，发挥出带动和辐射作用。农产品主产区的主体功能是提供农产品。在“七区二十三带”农业战略格局的基础上，我国重要的农产品主产区包括东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃、新疆等。这些农产品主产区是确保国家粮食安全和食物安全的主阵地和主力军，要充分发挥各地区比较优势，保证中国人把饭碗端在自己手里。生态功能区的主体功能是提供生态产品。在“两屏三带”生态安全战略格局基础上，具体包括三江源水源涵养和生物多样性保护生态功能区、黄土高原土壤保持生态功能区等重点生态功能区，以及三江源国家公园、大熊猫国家公园等自然保护地。这些生态功能区是生态环境高水平保护的关键区、核心区，是保障国家生态安全和资源可持续利用的底线和生命线，要坚定不移实施最严格的保护和修复制度。

　　在充分领会我国国土空间开发保护新格局战略意义的基础上，落实开发与保护的政策措施。在城市化地区开发保护方面，《建议》指出，支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，这就要求城市化地区做到开发与保护并重。开发的重点方向是推动区域协调发展和推进以人为核心的新型城镇化，具体包括：推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展以及成渝地区双城经济圈建设，加快建设现代产业体系，转变发展方式；合理确定城市规模、人口密度、空间结构；深化户籍制度改革，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化；推进以县城为重要载体的城镇化建设。保护则是要保护好基本农田和生态空间，满足当地居民对优质农产品和生态产品的需要。

　　在农产品主产区开发保护方面，《建议》提出，要“提高农业质量效益和竞争力”“支持农产品主产区增强农业生产能力”，对农产品主产区提出了以保护为主、以开发为辅的要求。以保护为主，就是要坚持最严格的耕地保护制度，禁止开发基本农田；以开发为辅，则是深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，提升农产品主产区综合生产能力。具体而言，需要在农产品主产区集中政策资金，加强科技支持和农业水利设施建设力度，实施高标准农田建设工程，提高农业良种化水平，建设智慧农业。由于农产品主产区不能进行大规模工业化和城市化开发，因此还需完善农产品主产区利益补偿机制，建立相应的转移支付制度和生态补偿制度。

　　在生态功能区开发保护方面，《建议》提出，要“提升生态系统质量和稳定性”“支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上”。这就要求生态功能区做好生态修复和保护两方面工作。生态修复方面，要坚持山水林田湖草系统治理，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理；强化推行河湖长制和林长制；科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，开展大规模国土绿化行动；实施好长江十年禁渔，推行草原森林河流湖泊以自然恢复为主的休养生息。生态保护方面，加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，以生态红线为主的国土空间用途管制制度；实施生物多样性保护重大工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络；完善自然保护地、生态保护红线监管制度，开展生态系统保护成效监测评估。从长远来看，生态功能区还应该通过建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿，以“绿水青山就是金山银山”为行动指南，帮助其实现“自我造血”和绿色发展。

　　进入新发展阶段，在构建国土空间开发保护新格局的进程中，必须牢固树立底线思维、高线思维和全线思维。底线思维就是要坚持问题导向和务实精神，需要严格守住保障国家粮食和食品安全的耕地红线以及维护国家生态安全的生态红线。高线思维是以底线思维为基础，在处理发展和保护关系时，不仅要守住绿水青山，更要把绿水青山变成金山银山，在高水平保护的同时实现高质量绿色发展。全线思维则是坚持系统观念，辩证看待问题，通过统筹时间尺度和空间尺度，实现经济、社会、生态效益统一协调的全线发展。

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